En el artículo de septiembre se hizo un resumen de la Conferencia de las Partes (COP) y sus arreglos institucionales, al igual que de la agenda preliminar de la COP26 a realizarse en Glasgow entre el 31 de octubre y 12 de noviembre. Este artículo examina dos de los puntos más relevantes a discutir en la COP26: mercados de carbono y transparencia.
Por: CENTRO REGIONAL DE ESTUDIOS DE ENERGÍA
5 de octubre de 2021. El Acuerdo de París es un tratado internacional sobre el cambio climático jurídicamente vinculante adoptado por todas las partes dentro de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (UNFCCC, por su sigla en inglés) y ratificado individualmente por la gran mayoría de las partes, entre ellas Colombia (ver Ley 1844 de 2017).
En 2018, durante la COP24 en Katowice, las partes adoptaron lo que se conoce informalmente como el “libro de reglas” del Acuerdo de París, en el que se detallaron las normas y procedimientos para aplicar el Acuerdo. No obstante, las partes no pudieron llegar a un acuerdo sobre las normas de aplicación del artículo 6, que aborda precisamente el uso de enfoques basados en los mercados.
El artículo 6 del Acuerdo de París contempla tres mecanismos, dos de los cuales se refieren a mercados de carbono y el tercero a enfoques no relacionados con el mercado:
- Los parágrafos 6.2 y 6.3 establecen los principios para la utilización de los resultados de mitigación de transferencia internacional (ITMO, por su acrónimo en inglés de internationally transferred mitigation outcomes) para la cooperación internacional voluntaria entre países para alcanzar los objetivos de las NDC. En éstos se exige, entre otros, la transparencia y que se evite el doble cómputo cuando dos países participan en la transferencia de sus resultados de mitigación.
- Los parágrafos 6.4 a 6.7 establecen un mecanismo de mercado centralizado supervisado por un organismo designado por la Conferencia de la Partes, en el cual podrán participar entidades públicas y privadas con el fin de contribuir a una mitigación global de las emisiones mundiales, por medio de la reducción de los niveles de emisión de las partes que acogen el proyecto de mitigación, el cual podrá utilizar la otra parte para cumplir con su contribución determinada a nivel nacional.
- Finalmente, los parágrafos 6.8 y 6.9 establecen un programa de trabajo para los enfoques no comerciales.
La COP21 pidió al Órgano Subsidiario de Asesoramiento Científico y Tecnológico (SBSTA, por su sigla en inglés) que elaborara y recomendara orientaciones para el artículo 6.2; reglas, modalidades y procedimientos para el mecanismo del artículo 6.4; y un programa de trabajo para el marco del artículo 6.8, todo ello para su adopción en el primer período de sesiones de la Conferencia de las Partes en calidad de reunión de las Partes en el Acuerdo de París (CMA1) en Katowice.
Debido a la falta de acuerdo, la CMA1 solicitó al SBSTA que continuase su trabajo de cara a la CMA2 que se realizó en Madrid en paralelo a la COP25. Aunque se lograron avances considerables en muchas de las cuestiones que se estaban negociando, la CMA2 no pudo llegar a un consenso y solicitó nuevamente al SBSTA que continuara su trabajo para la CMA3 en Glasgow.
¿Cuáles son los puntos más controversiales alrededor del artículo 6? Uno de ellos es la doble contabilidad. La transferencia de ITMO implica que dos países pueden llegar a un acuerdo por el que una parte reduce las emisiones de carbono y transfiere esas reducciones a la otra parte, que las contabiliza para sus objetivos de NDC, pero ¿cuál debe ser el ajuste correspondiente que debe realizar en sus propias cifras de emisiones la primera parte?
Algunos países no están de acuerdo en cómo se realizarían esos ajustes. A manera de ejemplo, los créditos de carbono asociados a un proyecto de reducción de emisiones como una granja solar podrían venderse a otro país, pero el país que persiguió las reducciones de emisiones podría optar por aplicar también esas reducciones para lograr su NDC. Si no hay un ajuste correspondiente, las reducciones de emisiones de ese proyecto se podrían contabilizan dos veces.
La mitigación global de las emisiones (referenciado como OMGE, por su acrónimo en inglés de overall mitigation in global emissions) del inciso d) del parágrafo 6.4 es otro de los puntos en discusión.
Para algunas partes, OMGE implica que no exista una suma cero entre las emisiones de las dos partes inmersas en la transacción, es decir, que esta no se convierta en una simple herramienta de compensación entre las partes sin que en realidad se garantice un recorte de las emisiones neto que apunte al cumplimiento de la NDC de ambas partes. ¿Debería entonces hacerse un descuento sobre los créditos que son transferidos entre las partes con el fin de contribuir a una reducción neta de las emisiones mundiales o no, y debería aplicar esta lógica también al enfoque cooperativo que trata el parágrafo 6.2?
Otro punto en debate está relacionado a los créditos del protocolo de Kioto no utilizados y si estos pueden ser transferidos a este nuevo mecanismo.
Países desarrollados que recibieron créditos por haber emitido menos de lo permitido bajo el protocolo de Kioto previo al 2020 quedaron con un remanente de estos créditos que no fueron demandados, y por otro lado, países en desarrollo que invirtieron en proyectos MDL (Mecanismo de Desarrollo Limpio) buscan que esas compensaciones les sean tenidas en cuenta después del 2020. No obstante, hay oposición a que se pueda realizar tal transferencia.
Igualmente, está por definirse el mecanismo de contabilidad para valorar los objetivos de reducción de emisiones consignados en las NDC, una vez que estos en su gran mayoría fueron definidos para un año específico (2030). No obstante, el presupuesto de carbono a agotar durante los años anteriores al año meta no son claros, lo que podría llevar a casos en los que las partes no ejecutan ninguna reducción en emisiones durante los años previos al cumplimiento de la meta, y solo en el año meta logren la reducción por mecanismos de mercado.
El alcance de las contribuciones determinadas y los sectores y gases efecto invernadero que fueron incluidos en las NDC pueden generar incentivos en las partes a subreportar emisiones con el objetivo de dejar tales emisiones por fuera del ámbito de la NDC, así estos países podrían negociar créditos asociados a reducciones de emisiones que no fueron contabilizadas en la NDC sin afectar su propia contabilidad. De este modo, se debería propender por excluir la venta de reducción de emisiones que estén por fuera del alcance de la NDC del país emisor, eliminando así la posibilidad que exista tal incentivo.
Estos y otros temas tales como la transición de los Mecanismos de Desarrollo Limpio después del 2020, la financiación de los gastos administrativos y la asistencia para la adaptación de los países en desarrollo, la cuantificación de los GEI en toneladas de CO2 equivalente, la implementación del parágrafo 6.8, y otros más, serán sujeto de debates durante la COP26 y la CMA3 para lo cual el SBSTA ha venido realizando un amplio diálogo con las partes y la mesa.
Transparencia
El Acuerdo de París establece un marco de transparencia mejorado (ETF, por su sigla en inglés) que prevé la presentación de informes y la revisión de la información sobre las emisiones de las partes, los esfuerzos de mitigación y el apoyo prestado o recibido.
El ETF sustituirá al actual sistema de transparencia de la UNFCCC que establece requisitos diferentes para los países desarrollados y en desarrollo, y se aplicará a todos los países durante el siguiente quinquenio con cierta flexibilidad para los países en desarrollo.
La presentación de los informes bienales (BR) y los informes bienales de actualización (BUR) serán sustituidas bajo la sombrilla del ETF por el informe bienal de transparencia (BTR, por su acrónimo en inglés).
Los informes de los inventarios nacionales (NIR) deberán seguirse preparando, utilizando las metodologías de buenas prácticas definidas por el IPCC y acordadas por las partes, y los países desarrollados y en desarrollo deben seguir presentando sus comunicaciones nacionales (NC).
Este informe bienal de transparencia debe contener entre otra información, el inventario nacional de gases de efecto invernadero, los progresos realizados en la aplicación y el cumplimiento de las contribuciones nacionales determinadas en virtud del artículo 4 del Acuerdo de París, los Impactos del cambio climático y esfuerzos de adaptación según el artículo 7, y el apoyo financiero, de transferencia de tecnología y de creación de capacidad tanto necesario como recibido a la luz de los artículos 9, 10 y 11.
Igualmente, la información comunicada por las partes se someterá a dos niveles de revisión: la revisión de expertos técnicos (TER por su sigla en inglés) y una revisión por pares denominada examen multilateral facilitador de los progresos (FMCP por su sigla en inglés).
Las partes han estado discutiendo el desarrollo y utilización de tablas de reporte comunes para la presentación de los inventarios nacionales de gases de efecto invernadero, los avances respecto a sus planes nacionales, las NDC, los desembolsos financieros, y demás información en el marco del ETF. No obstante, no se ha llegado a un acuerdo sobre los formatos comunes de presentación de informes.
Países en desarrollo tienen brechas de información y de capital humano que les dificulta la presentación de los informes bajo los estándares propuestos, y requieren de desarrollo de capacidades, formación de expertos técnicos, y financiación para cumplir con los exigentes reportes, por lo cual han mostrado su inconformidad con la aprobación de estos formatos.
El ETF es una herramienta importante para tener certeza que los países están tomando todas las medidas para cumplir con sus objetivos consignados en la NDC, y son un aporte relevante para el Balance Mundial (Global Stocktake) que deberá realizar la Conferencia de la Partes cada cinco años de forma iterativa con la actualización de las NDC, y el cual está programado para realizarse por primera vez en 2023.
Corolario
A propósito del proyecto de ley 336 de 2021 que actualmente hace su curso en la Cámara de Representantes, vale la pena resaltar el título IV de este proyecto y las previsiones que se están haciendo de cara a los temas de mercados de carbono, transparencia y otros a discutir en la COP26, los cuales fueron puntualizados en los párrafos anteriores.
Sin ahondar en detalles, por ejemplo, este proyecto contempla que todas las personas jurídicas, públicas, privadas o mixtas deban reportar de forma obligatoria sus emisiones directas e indirectas de GEI, además de la información y los documentos para la elaboración de esos inventarios, como condición necesaria para el establecimiento de un mercado regulado de carbono, pero, además, para llevar un control y registro transparente de todas las emisiones y absorciones realizadas por los agentes públicos y privados.
Además, modifica el artículo 175 de la ley 1753 de 2015, donde se creó el Registro Nacional de Reducción de las Emisiones de GEI (RENARE) para llevar la trazabilidad de los programas y proyectos que redunden en la mitigación de emisiones de GEI incluidos proyectos REDD+, e incluyendo también el registro de transferencias internacionales de reducción de emisiones en el marco de los parágrafos 6.2 y 6.4 del Acuerdo de París. Para ello, el articulado señala que se podrán implementar las soluciones tecnológicas que se requieran para su funcionamiento y la interoperabilidad con cualquier otra plataforma, pública o privada, nacional o internacional.
El parágrafo 1 del Artículo 17 incluye un arreglo que evita la doble contabilidad al especificar que los resultados de mitigación que acredite el gobierno en programas de reducción de emisiones de GEI no podrán ser ofertadas a través de proyectos en mercados de carbono.
El proyecto también modifica el artículo 26 de la ley 1931 de 2018, en la cual se crea el Sistema Nacional de Información sobre Cambio Climático (SNICC) integrado por los sistemas de Monitoreo, Reporte y Verificación (MRV) de mitigación, adaptación y financiamiento climático, y hace una reorganización de roles y responsabilidades.
Esta acción puede contribuir positivamente a la preparación del país frente a los cambios que se avecinan debido al marco de transparencia mejorado (ETF) del Acuerdo de París en pro de la estandarización, la transparencia, y la calidad de la información.
El articulado del proyecto de ley apunta a incrementar el poder de negociación de Colombia de cara a la COP26 como parte no incluida en el Anexo I, al englobar sus metas de mitigación de la NDC (51% al 2030 con respecto al escenario de referencia) y de largo plazo (carbono neutralidad al 2050) en una ley de la República, al igual que incluir varios de los puntos de la agenda a discutir en Glasgow con antelación en la ley, mostrando así al país a la vanguardia de la diplomacia climática y como un actor comprometido con la implementación del Acuerdo de París.
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