Renovables en Colombia: Llamado urgente a la acción institucional y regulatoria

En el complejo escenario de las energías renovables en Colombia, se vislumbran desafíos que requieren una atención inmediata. La situación actual del sector, vital para el progreso sostenible del país y la seguridad energética, se asemeja a una unidad de cuidados intensivos y su rehabilitación depende de una profunda revisión de la articulación institucional y la estabilidad jurídica y regulatoria para garantizar la entrada de las Fuentes No Convencionales de Energía Renovable (FNCER).

Por: JUANITA HERNANDEZ VIDAL*

Colombia ha emprendido un camino triunfante hacia la integración de energías renovables desde la promulgación de la Ley 1715 de 2014 y su reglamentación. A pesar de las conocidas dificultades, casi 10 años después, la atracción de inversión en este sector sigue siendo notable.

La Unidad de Planeación Minero Energética (UPME) celebra un hito significativo al encontrarse frente a una avalancha de solicitudes de asignación de capacidad de transporte. En octubre de 2023 se recibieron solicitudes de proyectos de generación con una capacidad impresionante de 89,5 GW para conectarse al Sistema Interconectado Nacional (SIN). Este dato cobra mayor relevancia al considerar que, sumando todas las fuentes de generación de energía en Colombia, ya sean renovables o convencionales, la capacidad efectiva neta actual del país es de 19.888 MW, es decir, se recibieron solicitudes por un poco más de 4 veces la capacidad instalada neta de Colombia.

La persistencia del interés en tecnologías renovables, evidencia la decidida voluntad de los inversionistas y empresas de avanzar hacia fuentes más sostenibles y limpias. Recordemos que en marzo de 2023 la UPME asignó un total de 7.493 MW, de los cuales 5.774 MW son proyectos de energía solar y 1.238 MW a proyectos de generación eólica.

Si pudiéramos basarnos únicamente en cifras, nos encontraríamos con un panorama alentador. Sin embargo, la realidad es bastante distinta cuando analizamos los datos relacionados con los proyectos que finalmente logran materializarse y entrar en operación; así, la brecha entre las expectativas y la realidad operativa es innegable, evidenciada por el hecho de que hoy el país cuenta únicamente con 408 MW de capacidad efectiva neta de proyectos renovables en funcionamiento.

Este contraste entre las proyecciones entusiastas y la capacidad operativa actual definitivamente genera una dosis de incertidumbre y subraya la imperiosa necesidad de abordar desafíos específicos que impidan que la ambición por el crecimiento del sector de energías renovables en Colombia se quede en meras intenciones.

En este contexto, se destaca la necesidad de abordar las barreras que puedan estar afectando la implementación exitosa de estos proyectos, asegurando que el entusiasmo por las energías renovables se traduzca en beneficios tangibles para el país en términos de sostenibilidad, crecimiento económico y seguridad energética.

Desafíos en la gestión institucional

La Unidad de Planeación Minero Energética (UPME), como ente clave en la planificación, expansión y seguimiento del sector energético, enfrenta un desafío considerable.

Si bien sus funciones estratégicas incluyen la planificación y expansión del sector, la estructuración de convocatorias públicas y el seguimiento de proyectos, ha asumido responsabilidades adicionales, como la gestión de incentivos tributarios y la asignación de puntos de conexión, entre otras funciones derivadas de la implementación de la política de transición energética iniciada hace casi 10 años. Este exceso de funciones, quizás más allá de su capacidad actual, ha llevado a la complicación de trámites que deberían ser abordados sin mucha complejidad.

Me refiero a cuestiones como los cambios de fecha de puesta en operación (FPO), asunto realmente insostenible e impresentable a la fecha por las significativas afectaciones que se han generado en materia de seguridad jurídica y confianza inversionista, procedimiento reglado por la Resolución CREG 075 de 2021, conforme a la cual, si el promotor acredita la ocurrencia de circunstancias ajenas a su gestión, acorde a las causales establecidas en la misma norma, debería la UPME conceder el cambio de FPO.

No obstante, este proceso que debería ser más técnico, en atención a la naturaleza jurídica de la UPME y el perfil de sus funcionarios, así como lo dispuesto en la misma norma sobre el hecho que le UPME debería analizar solo los criterios utilizados al momento de asignación de la capacidad de transporte (se insiste, temas técnicos), debemos señalar que, por el contrario, se ha convertido en una instancia casi litigiosa ante la UPME, en la que debe acompañarse cada solicitud de un acervo probatorio extenso, peritaje, interventoría, demostración del nexo causal, ocurrencia efectiva del atraso, etcétera, so pena de que la UPME no conceda dicha prórroga, en contravía y vulneración del derecho que le asiste al promotor al cambio de FPO por lo dispuesto en la regulación.

Este accionar subjetivo plantea interrogantes sobre la coherencia, economía y eficacia de la toma de decisiones por las autoridades públicas.

La existencia de factores externos asociados al desarrollo de proyectos, tales como circunstancias ambientales, comunitarias, prediales y de seguridad, no debería conducir a la incomprensión estatal.

Es evidente que el Estado debe reconocer la presencia de factores irresistibles e imprevisibles que pueden impactar el desarrollo de proyectos de energía renovable y negar de manera inflexible esta realidad puede resultar en la pérdida de oportunidades y la desaparición de proyectos con potencial significativo.

Entonces, es imperativo aplicar un enfoque pragmático para garantizar el éxito operativo de estos proyectos. El objetivo primordial no debería ser obstruir iniciativas y la ejecución de garantías de reserva de capacidad, sino colaborar activamente para superar los desafíos y asegurar la viabilidad operativa de los proyectos. Sorprende que, según cifras oficiales de la UPME, a la fecha se han ejecutado por parte de XM garantías de reserva de capacidad de transporte por un equivalente estimado a los 900 MW, de los que no cabe duda que algún porcentaje importante de estos proyectos se trataba de proyectos viables en estado de desarrollo, que no lograron que la UPME modificara la FPO.

Las cifras no son alentadoras y se espera que a diciembre de 2024 otro grupo de proyectos pierdan la capacidad asignada por lo ya expuesto, se les ejecuten las garantías y al final desistan tales empresas de la ejecución de proyectos por la altísima incertidumbre y ausencia de seguridad jurídica del sector.    

El desarrollo de la Energía Eólica Marina en Colombia

En medio de los desafíos que enfrenta el sector de energías renovables en Colombia, no hay una luz de esperanza tampoco sobre otras tecnologías.

Es el caso de la reciente publicación de los términos de referencia preliminares para la primera subasta de energía eólica marina del país.

Ha llamado la atención por parte de las empresas interesadas en dicho proceso el nivel de exigencia a nivel técnico y financiero para habilitarse y participar en el proceso competitivo, llegándose a señalar por los expertos que tan solo 4 empresas a nivel mundial estarían en capacidad de cumplir con los requisitos exigidos por el gobierno colombiano, empresas que quizá ni siquiera estén interesadas en participar por estar estratégicamente interesadas en otras regiones con menos desafíos.

Recordemos, a propósito de esta fuente de generación, que a inicios de 2022 se publicó la Hoja de Ruta del offshore wind en Colombia, en la que se destaca el potencial en el país estimado en 50 GW, pero al mismo tiempo se identifican los retos para su impulso, tales como: la necesaria expansión del sistema y construcción de líneas de transmisión, definición estatal de permisos ambientales, impactos y compensaciones, la coexistencia con otros usuarios del mar, el apalancamiento mediante mecanismos de subasta y PPAs a mayor largo plazo, entre muchos otros interrogantes.

El camino a seguir: Un cambio en el rol del Estado

La percepción de que el Estado se convierte en un obstáculo para las empresas y sus proyectos de energía renovable está generando consecuencias negativas y quizá irreversibles para el país.

La salida de inversionistas que han invertido importantes sumas durante más de una década en Colombia, apostando por la transición energética, no solo afecta la generación de empleo, sino que también impacta directamente en el suministro de energía, la diversificación y la tarifa a los usuarios finales, por ausencia de competencia en el sector.

Así, el crecimiento de la demanda por encima de la expansión de proyectos de generación y transmisión plantea un desafío significativo. La situación exige una reconsideración profunda del papel del Estado en la generación de energía en Colombia.

Probablemente, la transición de un modelo de libre entrada a uno en el que el Estado asuma obligaciones y responsabilidades podría ser una solución.

Cuando el Estado tiene compromisos adquiridos, la evaluación de circunstancias y la toma de decisiones pueden adoptar perspectivas más realistas y comprometidas con la transición energética.

En resumen, las energías renovables en Colombia requieren una intervención inmediata y decidida. La colaboración entre entidades, la comprensión de la realidad del desarrollo de proyectos y un cambio en el rol del Estado son imperativos para asegurar un futuro sostenible y próspero en el sector de las energías renovables.

La inacción podría tener consecuencias significativas no solo para el sector energético sino para el desarrollo económico y social del país en su conjunto.

Estos proyectos, en conjunto, representan una oportunidad única para Colombia, no solo en términos de capacidad energética adicional sino también en la creación de empleo, el impulso económico y la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero.

Sin embargo, este entusiasmo también destaca la necesidad de una gestión eficiente por parte del Ministerio de Minas y Energía, la UPME, la CREG, la ANLA y demás autoridades nacionales y territoriales, siendo la colaboración entre entidades, así como la comprensión de la realidad del desarrollo de proyectos, cruciales para asegurar un futuro sostenible en el sector de las energías renovables.

*Managing Partner de ELH. Abogada con más de 15 años de experiencia en el sector energético, inversión extranjera, elaboración y negociación de Power Purchase Agreements, estructuración de proyectos, Due Diligence, Project Finance y derecho de los negocios.