Análisis del exministro Amilkar Acosta sobre los antecedentes, el texto y el contexto, así como el contenido y alcance del proyecto de reforma del Sistema General de Regalías.
Por: AMYLKAR ACOSTA MEDINA*
17 de julio de 2020. Se repite la historia. En 2011 se aprobó una reforma al régimen vigente de las regalías mediante el Acto Legislativo 05. Según el entonces ministro de Hacienda Juan Carlos Echeverri, los ingresos provenientes de las regalías iban a “aumentar de manera sustancial” con la “bonanza” que él auguraba para la segunda década del siglo XXI y que por lo tanto había que “cambiarle la gobernabilidad y esparcirlas en todo el territorio nacional y no sólo focalizarlas en ciertos sitios”. Según sus cuentas alegres, después de haberse recibido por dicho concepto $46.6 billones entre 2000 y 2011, se esperaba recibir $94.8 billones entre 2012 y 2020.
Pero, justamente ese mismo año sirvió de punto de inflexión, a partir del cual empezaron a derrumbarse los precios del carbón, el oro y el ferroníquel primero y posteriormente, a partir de mediados de 2014, cayeron también los precios del petróleo, después de un largo ciclo de precios altos de las materias primas. Ello, como era de esperarse, repercutió en una sensible reducción de las regalías, de tal suerte que entre 2012 y 2018 se recibieron a duras penas $52.1 billones.
A consecuencia del “cambio de gobernabilidad” de dicha reforma, los departamentos y municipios productores y portuarios vieron reducirse drásticamente las regalías directas que recibían, afectadas por partida doble, toda vez que después de recibir en promedio el 74% de la totalidad de las regalías a percibir sólo el 10% como asignación directa y, de contera, tal porcentaje se ha venido aplicando sobre un monto menor de regalías con respecto al 2011 y los años anteriores.
Ello, desde luego, provocó un gran descontento y una gran inconformidad en las regiones donde operan las empresas que extraen los recursos naturales no renovables (RNNR), sirviendo de detonante y exacerbando la conflictividad social y el rechazo de dicha actividad, poniendo en riesgo la viabilidad de los proyectos extractivos.
La saliente ministra de Minas y Energía María Fernanda Suárez lo percibió y lo dijo claramente, “las regiones productoras no están satisfechas con las regalías que reciben hoy”. Lo propio manifestó la ex directora del DNP Gloria Alonso, “si no les hacemos ver a las regiones productoras los beneficios que puede traer la explotación de los recursos naturales no renovables, ni los productores ni los no productores van a ver las regalías”.
La reforma de la reforma
Este es el origen del Acto Legislativo 05 de 2019, modificatorio del Acto Legislativo 05 de 2011. Se dispuso, entonces, barajar para volver a repartir las regalías, redistribuyéndolas de tal forma que a los departamentos y municipios productores y portuarios se les mejorara su participación.
En efecto, en virtud de esta reforma se le duplica dicha participación pasando la asignación directa del 10% al 20%. Como lo afirmó la ex ministra Suárez, con esta reforma “estamos devolviendo el péndulo y yo espero que esta reforma sea el equilibrio justo, en donde hay más plata para los productores de manera importante y para los no productores también”.
Pero, cabe preguntarse, cómo hacer para lograr que haya “más plata para los productores y para los no productores también”. Ímproba tarea esta, tan difícil como lograr la cuadratura del circulo. Pero este acertijo lo resolvió la ex ministra: la respuesta está en el desahorro de los recursos del Fondo de Ahorro y Estabilización (FAE) del Sistema General de Regalías (SGR), que después de contar con el 30% de este y verse reducido al 20% en el Acto Legislativo 04 de 2017, ahora se ve reducido a su mínima expresión, del 4.5%. Como dijo la ex ministra, “se ahorra menos”, “ese es el sacrificio”.
El hecho cierto es que este incremento del 10% al 20% de la asignación directa de las regalías para los departamentos y municipios productores y portuarios no se va a sentir porque, coincidencialmente, tal como sucedió con la reforma de 2011, las regalías se están viendo afectadas por la caída tanto de los precios como de la producción del carbón y del petróleo, los cuales contribuyen con el 85% de las regalías que se generan por la explotación de los RNNR.
En cuanto al carbón se refiere, la producción bajó de 84,2 millones de toneladas en 2018 a 82,2 millones en 2019 y este año difícilmente llegará a los 80 millones de toneladas y su precio se descolgó desde los US $86 la tonelada en 2018 a cotizarse en 2019 a sólo US $42 y este año ha caído hasta los US $33 la tonelada.
En lo que hace relación al petróleo, la producción y el precio que sirvieron de base para el presupuesto bienal del SGR 2019–2020 de $24 billones fue de 937 mil barriles/día y una cotización de US$65 el barril, respectivamente, y este año el volumen de producción de crudo ha caído hasta los 750 mil barriles/día, al tiempo que su cotización oscila alrededor de los US$40 el barril. Huelga decir que las regalías son los únicos recursos ciertos con los que cuentan las regiones para financiar sus proyectos de inversión.
Lo más preocupante es que la tendencia es hacia la contracción de los mercados tanto del carbón como del petróleo y con ella, concomitantemente, la caída de sus precios, pues, como bien afirma Karen Christiana Figueres, ex secretaria ejecutiva de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), el carbón y el petróleo “tuvieron su momento de sol, pero hoy ya están en el atardecer y tenemos que, prudentemente, buscarles alternativas rápidas”.
Así lo han entendido las propias empresas extractivas. En declaraciones recientes, el saliente presidente de la empresa carbonífera El Cerrejón, Guillermo Fonseca, advirtió que estamos ante “una contracción estructural”, al tiempo que pronostica que “en los próximos cinco años la demanda de carbón del mercado Atlántico (compuesto por Europa, el Mediterráneo y las Américas), nuestro mercado natural, se va a contraer a la mitad”.
Por su parte, Simón Henry, director financiero de la petrolera Royal Dutch Shell, refiriéndose a los hidrocarburos afirmó hace cuatro años que “la demanda alcanzará su nivel máximo antes que los suministros… Y ese pico comenzará entre 5 y 15 años a partir de hoy y será impulsado por eficiencia y sustitución”.
A propósito del desplome de los precios internacionales del carbón, las empresas que lo producen y exportan han puesto el grito en el cielo debido a que al aplicarse, como se ha venido aplicando en el pasado sin reparos el artículo 8 de la Resolución 0887 de diciembre 26 de 2014 de la Agencia Nacional de Minería (ANM) para determinar el precio – base de liquidación de las regalías, el precio de referencia utilizado en la fórmula para calcularlas resulta superior al precio al cual están vendiendo el carbón en nichos de mercado diferentes a los de enantes.
Lo que se cuestiona por parte de las empresas es que en dicha Resolución se establece que “el precio – base será como mínimo igual al establecido para la liquidación de regalías del carbón de consumo interno” y aducen que el mismo no consulta la realidad del comportamiento de los mercados externos, que obedecen a otra dinámica diferente a la del mercado doméstico.
Está en manos del Ministerio de Minas y Energía la decisión con respecto a la revisión de dicha norma, como lo han solicitado las empresas y ojalá que a la hora de tomarla se consulte y sopese tanto el interés de las empresas como el de las entidades territoriales que podrían, eventualmente, ver menguadas aún más sus regalías por cuenta de un cambio en la regla vigente que no las favorezca.
El carbón y el petróleo nos dan la espalda
A contrario sensu de lo que planteó el nuevo ministro de Minas y Energía Diego Mesa, en el sentido de que “no le vamos a dar la espalda al carbón”, es el carbón y el petróleo los que nos están dando la espalda.
Advertido de ello, en Colombia, como en el resto del mundo, le debemos apostar a una reactivación sostenible, resiliente frente al cambio climático, con cohesión e inclusión social, aparejada con la diversificación de la economía, de las exportaciones y de los mercados externos, al tiempo que se debe volver a propender por la integración regional y la profundización del mercado interno.
Este es el único camino que nos puede conducir a que la economía crezca más y mejor, y de paso dejar de estar expuestos a los vaivenes y altibajos inherentes a la actividad extractiva. Y para transitarlo con éxito es menester un gran pacto político alrededor de la Transformación Productiva y la Transición Energética, para que estas en lugar de obedecer a políticas de gobierno respondan a políticas de Estado, para asegurar su continuidad.
Los ajustes requeridos
Además del marchitamiento del FAE, el Gobierno Nacional, a raíz de la declaratoria de la Emergencia económica, social y ambiental, con el fin de enfrentar la pandemia de la COVID 19, echó mano abusivamente de los recursos ahorrados tanto en el FAE como en el Fondo de Pensiones de las Entidades Territoriales (FONPET) del SGR, por valor de $14.8 billones, para alimentar el Fondo de Mitigación de Emergencias (FOME), supuestamente en calidad de préstamo.
Preocupa sobremanera que en adelante las regiones no van a ahorrar, como lo venían haciendo, parte de los recursos provenientes de las regalías para cuando sobrevengan las épocas de vacas flacas y quedan con la incertidumbre de no saber cuándo será ese cuándo que la Nación les reintegrará la suma adeudada.
Aunque con esta reforma se dio un paso importante al simplificar el SGR, al diferir su estructuración y la distribución de sus recursos a la Ley que reglamentará el Acto legislativo en lugar de hacerlo en la propia Constitución, como lo hizo el Acto legislativo 05 de 2011, queremos plantear algunas acotaciones.
Si bien se suprimieron los órganos colegiados de administración y decisión (OCAD), que nunca funcionaron de la mejor manera, perviven el del fondo Paz y el de “inversión regional”, en el que se fusionan el Fondo de Desarrollo Regional (FDR) y el Fondo de Compensación Regional (FCR) del SGR. Y, lo que es más grave, se establece que la viabilización de los proyectos que se financien con tales recursos se mantendrá en cabeza de los ministerios y de los departamentos administrativos del orden nacional, menoscabando la autonomía territorial consagrada en los artículos 1º, 3º y 287 de la Constitución Política.
Es de advertir que sigue vigente la norma según la cual “los proyectos de inversión susceptibles de financiamiento por los fondos de desarrollo regional y del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, para su aprobación y designación de la entidad ejecutora deberán ser acordados entre las entidades territoriales y el Gobierno Nacional”. Es decir, que el Gobierno central con su poder de veto en las decisiones de este OCAD, una vez más, va en contravía del principio de la autonomía territorial.
La oportunidad para introducirle los ajustes requeridos, entre ellos la supresión del odioso veto, es el proyecto de ley que reglamentará el Acto legislativo 05 de 2019, el cual, por omisión del Congreso, al no darle trámite en las sesiones que se clausuraron el pasado 20 de junio, habilitó, como lo prevé el parágrafo 2º transitorio del artículo 1º de dicho Acto legislativo, al Presidente de la República Iván Duque para que sea él quien la expida mediante Decreto – Ley, en orden a garantizar “la operación del Sistema según el nuevo marco constitucional”.
Dada la importancia, trascendencia y la sensibilidad regional que despierta esta Ley, es de esperarse que su texto sea concertado con las regiones, las cuales, al fin y al cabo, son las titulares de los recursos provenientes de las regalías.
*Exministro de Minas y Energía y miembro de Número de la ACCE.
