El impacto de la reforma del Sistema General de Participaciones debe ser neutral, y para asegurarse que así sea la Ley de competencias debe prever que se cumpla con la Regla Fiscal y con los parámetros del MFMP.
Por: AMYLKAR D. ACOSTA*
El Congreso de la República está en deuda con las regiones. Debieron transcurrir 20 años para que por fin tramitara la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT), mediante la Ley 1454 de 2011, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 288 de la Constitución Política, que le encomendó establecer “la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales”, que han estado reducidos a un capitis diminutio, tratados como menores de edad. Pero todo fue un fiasco.
La Ley que se expidió no lo hizo. Resultó un remedo de LOOT, dando pábulo a la descentralización disfuncional, consistente en delegarle funciones y competencias a las entidades territoriales, pero sin asignarle los recursos para que las pudieran asumir, contrariando lo dispuesto en el artículo 356 de la misma.
Ese Estado centralista denominado por el Nobel de economía y conocedor de la pungente realidad de Colombia, James Robinson, como el “Leviatán de Papel”, es el mismo que según él se caracteriza por “la ineficiencia en el cumplimiento de sus funciones”. Y ello, pese a concentrar y de qué manera los ingresos públicos.
Bueno es advertir que, como lo sostiene el jurista Ricardo Zuluaga, “de las 25 funciones básicas del Estado, las fundamentales le corresponden en exclusiva al Gobierno central y otras 10 las ejerce de forma compartida con las entidades territoriales; mientras que las entidades territoriales no tienen ninguna que sea suya de manera exclusiva, y en las 10 sobre las que puede tener alguna incidencia, lo hacen de forma compartida con la Nación. Todo lo cual se traduce en que no hay un solo aspecto de la vida estatal que no sea intervenible por el Gobierno central”.
Llama la atención el hecho de que no obstante concentrar los ingresos mientras desconcentra funciones y competencias, muchas de las cuales han pasado a las entidades regionales, la Nación ha seguido acusando, como lastre inveterado, un déficit crónico de sus finanzas, el cual entre 2021 y 2024 registró un promedio de -5.5%, y ello a pesar de la vigencia de la Ley 1473 de 2011 de la Regla Fiscal y de disponer periódicamente del Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP).
Aún, durante el más largo ciclo de precios altos de los commodities (2003 – 2011, para los productos mineros y 2003 – 2014 para el petróleo), no se pudo corregir dicho déficit, como sí lo lograron otros países de la región.
Han sido más juiciosos los departamentos y municipios, sometidos como lo han estado a la Ley 617 de 2000, los cuales no obstante la precariedad de sus recursos, han venido registrando un superávit fiscal.
De manera que si Colombia perdió la calificación inversionista de su deuda soberana no ha sido propiamente por cuenta de las transferencias del Sistema General de Participaciones, sino por la glotonería del Gobierno central.
Por esta razón, y en respuesta al clamor y a la presión de parte de los 32 gobernadores, el Congreso de la República se animó a aprobar la Ley 2200 de 2022, la cual dispuso en el parágrafo transitorio del artículo 5 que “el Gobierno Nacional a través del Ministerio del Interior y el Ministerio de Hacienda, en pleno consenso con los departamentos representados en la Federación Nacional de Departamentos, hará una identificación de las competencias que han sido descentralizadas a los departamentos sin asignación de recursos para su ejecución y procederá a nivelar y destinar las asignaciones presupuestales que garanticen suficiencia fiscal a los departamentos para cada competencia identificada en un plazo de 8 meses a partir de la vigencia de la presente Ley”. Transcurridos 33 meses no se le ha dado cumplimiento.
Es en este contexto que emerge la iniciativa de enmendar la plana de las dos reformas a los artículos 356 y 357 de la Constitución Política de los cuales fueron objeto en los años 2001 y 2007, en detrimento de los ingresos de los departamentos, distritos y municipios, mediante el proyecto de acto legislativo que está a un solo debate de ser aprobado por el Congreso de la República.
Con ello se busca su resarcimiento, pues, como bien dijo nuestro premio Nobel de Literatura Gabriel García Márquez, a las regiones sólo llega desde el Gobierno central el óxido del poder. Pues llegó la hora de sacudirse de toda esa herrumbre por parte de las regiones, para dejar de ser alfil sin albedrío del agobiante centralismo. Y ello justamente es lo que se busca con la reforma del Sistema General de Participaciones (SGP).
Cuando comenzó su trámite, el mayor reparo al proyecto fue que al transferirle mayores recursos a las entidades territoriales sin garantizar que con estos asumieran nuevas y mayores competencias se llevaría de calle la Regla Fiscal, incumpliéndola, atentando contra la sostenibilidad fiscal y poniendo al borde de la debacle fiscal al Estado colombiano, lo cual constituiría un acto de soberana irresponsabilidad por parte del Congreso de la República.
Empero, en la ponencia aprobada en su séptimo de ocho debates, en respuesta a este reparo, se estableció claramente que el Acto legislativo que se apruebe solo entrará en vigor una vez que sea expedida la Ley de competencias, en la cual se deberá dar un nuevo reparto de las mismas, descargando al Gobierno central de la responsabilidad de aquellas funciones y competencias que asuman las entidades territoriales, concomitantemente con la reducción de su presupuesto.
Los detractores de esta iniciativa sólo suman las mayores transferencias en el minuendo, pero no restan en el sustraendo las competencias que la Nación dejará de asumir. Se trata, entonces, de barajar para volver a repartir.
Se trata de un juego de suma cero fiscalmente, en el que los recursos que demandarán las mayores transferencias estarán atadas a mayores responsabilidades por parte de las entidades territoriales.
Hay que pasar de Bruño a Baldor para que la suma algebraica disipe los temores de un desbordamiento del gasto atribuible a la duplicidad en el ejercicio de las mismas funciones y competencias por parte de la Nación y las entidades territoriales. Dicho de otra manera, el impacto de esta reforma del SGP debe ser neutral y para asegurarse que así sea la Ley de competencias debe prever que se cumpla con la Regla Fiscal y con los parámetros del MFMP.
No se puede seguir insistiendo en que con este paso se estaría descuadernando las finanzas del Estado, al pasar el monto de las transferencias del SGP del 23,8% al 39,5% de los ingresos corrientes de la Nación (ICN) durante los próximos 12 años, contados a partir de 2027, cuando, como se sabe, sin la reforma in comento dichas transferencias subirán del 22,2% en 2024 hasta alcanzar el 31.3% de los ICN en 2026, para un incremento “inercial” de 9,1 puntos porcentuales en un lapso mucho menor, sin que nadie haya salido a desgarrarse las vestiduras por ello.
*Exministro de Minas y Energía y miembro de Número de la ACCE.
