A
continuación reproducimos la columna del exministro Amilkar Acosta, quien
analiza la política económica del Gobierno del presidente Iván Duque.
Por:
AMYLKAR D. ACOSTA M.*
27
de agosto de 2019.
El Ministro de Hacienda Alberto Carrasquilla presentó a consideración
del Congreso de la República el proyecto de Presupuesto General de la Nación
(PGN) 077 de 2018 para la vigencia 2020, aforándolo en la suma de $271.7
billones y lo ha calificado como “fiscalmente responsable”. Grosso modo sus principales rubros son: funcionamiento
$172.1 billones (63.3%), deuda $59.3 billones (21.8%) e inversión $40.4
billones (14.9%).
Los
principales supuestos implícitos en este proyecto son los siguientes,
soportados en el Marco Fiscal de Mediano
Plazo (MFMP) presentado por el Gobierno en el mes de junio: crecimiento del
PIB del 3.6% en el 2019 y 4.1% en 2020, tasa de cambio de $3.132 por dólar en
2019 y $3.151 en 2010 e inflación de 3.4% y 3% para los años 2019 y 2020,
respectivamente. Cabe preguntarse qué tan realistas y realizables en la
práctica son estas premisas.
El
apretón fiscal
Al
presentar oficialmente el MFMP el Ministro Carrasquilla manifestó que “la mejor
política fiscal es un mayor crecimiento económico y esa es la gran apuesta del
Gobierno”. Y no le falta razón al Ministro, de modo que si él pierde su apuesta
de crecimiento del PIB, como lo sostiene la calificadora de riesgo Moody´s,
ello “podría llevar a un menor recaudo tributario, que requeriría un mayor
esfuerzo fiscal para continuar reduciendo el déficit del Gobierno”. Y, como es
bien sabido, la meta de este es la de reducir el déficit del 3.1% del PIB a
2.4% en 2019 y llevarlo hasta el 1.6% en 2020. Para ello será menester un
fuerte apretón del gasto, máxime cuando según el propio Ministro “el proyecto de presupuesto está
desfinanciado en $8 billones.”
No
obstante, el Ministro Carrasquilla se ha ufanado de contar con un “panorama
fiscal despejado” y hace alarde de “sobrecumplir” la meta del déficit fiscal de
2.7% para el 2019, la misma que había fijado el Comité consultivo de la Regla fiscal, luego de flexibilizar la
meta inicial de 2.2%, aduciendo la presión fiscal que significaba la avalancha
migratoria de venezolanos. Claro está que, para mantener a raya el déficit
fiscal del 2.4% del año anterior, se ha impuesto el Gobierno un ajuste fiscal
sin precedentes de 0.7% del PIB al cierre de este año. Según el Ministro Carrasquilla,
de este modo obtendría al final de este ejercicio, por primera vez desde 2012,
un superávit primario de 0.6% del PIB para 2019 y de 0.7% para 2020.
Dada
la inflexibilidad inherente del PGN, que supera el 80%, el gran sacrificado es
el rubro de inversión, 14.5% menor del monto inicial aprobado en 2019 ($46.8
billones), antes del “aplazamiento” de los $7 billones, es decir $6.8 billones
menos. Como lo sostiene la ANIF “este ha sido el costo fiscal tras el fracaso
de la Ley de Financiamiento 1943 de 2018 en su intento de expandir la
tributación del IVA a la tasa del 19%”. Y, lo que es peor, según la ANIF, “aún
falta por evaluar el drenaje tributario del IVA del combustible del 19% al 15%
(estimado inicialmente en un 0.3% del PIB)”.
Según
el presidente de la ANIF Sergio Clavijo, “el grueso del recorte fiscal va a
reducir la formación de capital fijo público (carreteras, acueductos, energía),
que del 2.2% del PIB en 2018 pasará a 1.4% en 2020, ese sí afectando el
crecimiento” potencial.
Preocupa
sobremanera que la reducción del 80% del presupuesto asignado al Departamento
Nacional de Planeación el próximo año, pasando
de $360.000 millones a tan solo $75.888 millones. Ello estaría alineado
con la propuesta de aprobación del Plan Nacional de Desarrollo de quitarle el
presupuesto de inversión a esta entidad y centralizar estos recursos en el
Ministerio de Hacienda.
Un caso patético es
el de los subsidios a los usuarios más vulnerables de los servicios de energía y gas. Según la Asociación
Colombiana de Distribuidores de Energía Eléctrica, la suma apropiada para
cubrir los subsidios de energía eléctrica y gas natural para la vigencia de 2020 es de $742.5 mil millones, que
dista mucho de su requerimiento de $3.74 billones. La explicación del
Ministerio de Hacienda estriba en que el Gobierno se propone racionalizar y
focalizar dichos subsidios pero, mientras ello no se dé, la obligación del
Congreso de la República es apropiar la partida para cubrirlos, ateniéndose a
la normatividad vigente.
La ley
de Wagner
Se
pretende por parte de ministro Carrasquilla reducir el tamaño del Estado y por
esta vía reducir el gasto, el cual pasó de representar el 16.8% del PIB en 2013
al 15.6% en 2018 y ahora el Gobierno se propone reducirlo hasta el 15.4% en
2022. Pero, según las conclusiones a las que arribó la Comisión del gasto y la
inversión pública, “el gasto público tiende a aumentar como
proporción del PIB a medida que los países se desarrollan, reflejando la
creciente demanda de servicios públicos”.
Y,
como lo sostiene Jorge Iván González, uno de los integrantes de dicha Comisión,
de acuerdo con la Ley de Wagner, el gasto público crece inercialmente como porcentaje del PIB en todos los países y
Colombia no es la excepción. El gasto público, según la Comisión del gasto,
está indexado de un año a otro a ritmos del 4% real anual. Refiriéndose al proyecto
de Presupuesto, González señaló que “lo peor que se puede hacer en este
momento, si está aumentando el desempleo, es reducir la inversión pública”.
Ello, además, le restaría impulso al débil crecimiento del PIB.
El coletazo de la Ley de Financiamiento
En cuanto a los ingresos se refiere, el ministro de
Hacienda viene haciendo cuentas alegres, como las de la lechera de Samaniego,
que enseñó la vanidad de girar sobre el futuro cuando ni el presente está
seguro. Veamos: se aduce que al reducir la tarifa efectiva que deben tributar
las empresas se mejora la tributación neta 0.8 puntos porcentuales, elevándola
al 14.7% del PIB para el 2022, de los cuales 0.4 puntos porcentuales serían
atribuibles a “gestión fiscal” por parte
de la DIAN.
El ministro Carrasquilla, como el ex presidente de
EE.UU. Ronald Reagan, cree a pié juntillas en la curva de Laffer, que debe su
nombre a un reputado economista que en los años 80´s justificó los recortes de
la tasa impositiva pretextando que de esta manera aumentaba el recaudo. El
Nobel de Economía Paul Krugman lo ha rebatido apoyándose en la experiencia
empírica, que se repite con Trump, que va a contrapelo de la misma.
La otra cara de la moneda está representada por el
costo fiscal de la Ley de desfinanciamiento, como la llama ANIF, que se calcula
en $10 billones para el año entrante. Sólo por concepto de la reducción de la
tarifa del impuesto de renta se dejará de recaudar en el 2020 $1 billón, por el
descuento del 100% del IVA en la compra de bienes de capital $6 billones por
año y el descuento del 50% del impuesto de industria y comercio $1 billón
anual.
Como lo sostiene el experto
en economía Johns Hopkins “la Ley de
Financiamiento salió mal: si bien bajó los impuestos empresariales, como había
prometido el presidente en campaña, lo hizo a costa de dos males. El primero,
una larga lista de exenciones y tratamientos especiales injustificados que
premian a aquellos con capacidad de lobby
o a los que tiñen su actividad con ciertas características cromáticas
anaranjadas; y, el segundo, al recaudarse menos de lo que el plan de gobierno
requiere, las cuentas públicas se descuadraron”.
Además, los resultados que se esperaban con el
alivio tributario a las empresas siguen sin impulsar el crecimiento, al punto
que la Junta directiva del Banco de la República redujo su previsión de
crecimiento del PIB para este año del 3.5% al 3.1%. De hecho, después de crecer
en el primer trimestre el 3.1%, para alcanzar la meta del 3.6%, que el ministro
Carrasquilla ha convertido en su mantra, la economía tendría que crecer en el
segundo semestre por encima del 4%, lo cual es muy difícil, sobre todo si
tenemos en cuenta el freno al crecimiento de la economía global y los amagos de
recesión en la economía estadounidense. Y no hay que olvidar que cada punto del
PIB del crecimiento representa recaudo del orden de los $2 billones,
aproximadamente. Tampoco se ha traducido en mayor generación de empleo, por el
contrario el desempleo viene creciendo. En lo sucesivo, los beneficios
tributarios o de otra índole que se dispensen a los contribuyentes a manera de
incentivos o estímulos deberían estar condicionados al cumplimiento de los
fines que los justifican.
El catálogo de buenas intenciones
El presidente Iván Duque, preocupado por el
creciente desempleo, el lento crecimiento de la economía y la vulnerabilidad de
esta frente al choque externo que significa el déficit en la cuenta corriente
de la Balanza de pagos, según la OCDE, del 4.4% del PIB para el primer
trimestre de este año y una tasa de cambio débil que se prolonga en el tiempo, convocó
una cumbre con los empresarios del país. Al referirse a las criticas por los
magros resultados de la reforma tributaria que disfrazaron de Ley de Financiamiento
dijo que “esto no es, como
algunos han tratado siempre de caricaturizar, que el Gobierno les da gabelas a
los empresarios, no. Aquí no se les dan gabelas a los empresarios. Aquí se hace
una apuesta por el crecimiento y la generación de empleo, a partir del más
importante motor que puede tener una sociedad democrática, que son sus micro,
pequeños, medianos y grandes empresarios”.
Y, al clausurar el
evento, subrayó que “hoy
se firman 12 pactos por el crecimiento y la generación de empleo, con más de
500 compromisos, y faltan muchos más. No son pactos de lugares comunes, sino
medidas concretas, sector por sector, con dos grandes objetivos: crecer más el
sector y generar más puestos de trabajo”.
Se
espera con estos 12 pactos y 500
compromisos (¡!) que la economía crezca por encima del 5%, se generen 866
mil empleos en los próximos 3 años, que los 45 gremios firmantes generen $6.2
billones adicionales de inversión, al pasar de la cifra de $41.3 billones del
período entre 2014 – 2018 a $47.6 billones de aquí al 2022. Crecimiento de las
exportaciones en US $3.576 millones (unos $12.1 billones, aproximadamente). Y
en materia de producción de los sectores por ellos representados, se
comprometieron prácticamente a duplicarla, pasando de $15.8 billones en 2018 a
$29.2 billones (¡!). Habrá que esperar que tan importantes compromisos se
cumplan, no vaya a ser que se esté pensando con el deseo y la declaración
suscrita no pase de ser un catálogo de buenas intenciones.
La
euforia del ministro
A todas
estas, el ministro Carrasquilla ha descartado una nueva reforma tributaria para
poder cumplir con la Regla fiscal; es más, recientemente hasta descartó que por
lo pronto tenga que apelar a la privatización de activos del Estado, como lo
había anunciado, porque dice él “no necesitamos
vender activos este año. La situación fiscal está completamente bajo control y
en junio tenemos un superávit primario bastante importante y la mejor dinámica
fiscal que hemos visto en muchos años».
Por su parte el director de la DIAN, José Andrés Romero,
manifestó que “las metas de recaudo, al igual que las expectativas, se han
venido cumpliendo. Eso ayuda a dar la tranquilidad de que no tenemos que salir
corriendo a vender compañías como Ecopetrol o ISA, porque tenemos una
administración tributaria que es eficiente”. Cabe preguntarse si la eficiencia
de la administración tributaria, de la que se vanagloria el director de la DIAN,
será suficiente para arbitrar los $8 billones que hacen falta para balancear el
Presupuesto.
El contraste no puede ser mayor entre la euforia del Ministro y
del Director de la DIAN y la opinión informada de Johns Hopkins en el sentido que “los
nuevos logros (en materia fiscal) se esconden detrás de cambios en la forma de
medir el déficit que han puesto en duda la confianza en esas cuentas. Si
midiéramos el déficit de este año con la misma métrica del pasado lo más probable
es que haya crecido”. Se refiere él a los malabares que viene haciendo el
Ministro Carrasquilla y los subterfugios a los que viene recurriendo para
hurtarle el cuerpo a la Regla fiscal. Y va más lejos Hopkins al advertir que “la posibilidad de que las calificadoras
de riesgo terminen bajando nuestra nota, poniendo en riesgo el grado de
inversión es, paradójicamente, mucho más alta ahora que hace un año”. ¡Amanecerá
y veremos!
*Exministro de Minas y Energía.
